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【政策解读】专家学者解读《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点的实施方案》

作者:     发布日期:2017/5/3     点击数:2398

[主持人导语]2016年4月14日,国办印发了关于转发国家发改委等10部门《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点的实施方案》(以下简称《方案》)。《方案》 对推进“互联网+政务服务”的总体思路、基本原则、主要任务、实施步骤和时间节点都做了具体明确的阐述,并详尽地构想了加强组织领导、创新体制机制、加大财政支持、完善考核制度、加强信息安全等一系列保障措施。《方案》是对2015年国务院印发的《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》等文件的深化和在政务领域中的应用。在国家大力推动治理体系与治理能力现代化的社会发展背景下,加强政府政务服务的供给侧结构性改革不仅是满足人民群众“体面生活”的心理需要的根本举措,更是实现国家社会主义市场分享型经济体系完善与发展的技术性基础。为了更好地贯彻落实《方案》精神和要求,我们邀请专家学者深度解读《方案》精神,为《方案》措施的落地生根和发挥作用出谋划策。本次解读工作共有18名专家学者参与,本栏目选择摘编了其中10篇内容,其它文章将在中国行政管理学会网站、《中国行政管理》网和中国政府网陆续刊发。


以“互联网+政务服务”引领政府治理现代化


李春根    李志强


开展“互联网+政务服务”是贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,推动简政放权、放管结合、优化服务改革向纵深发展的重要部署,是“互联网+”在政府治理中的重要实践,是实现政府治理现代化的重要部署,意义重大而深远。


一、“互联网+政务服务”有助于实现政府的整体性治理


随着大数据时代的到来,我国公共行政价值“碎片化”、公共资源运作“碎片化”、行政组织结构“碎片化”、公共服务供给“碎片化”状况已经日益凸显,从而造成各层级政府之间、各部门之间、各业务应用系统之间不能互动、信息资源不能共享、严重缺乏整体规划,出现“信息孤岛”,加剧了部门鸿沟,造成了政府重复建设和严重浪费。整体性治理作为一种全新的政府治理范式,自其诞生之日起就是针对治理“碎片化”而产生的新的治理理论,就是要对政府部门间的、政府与社会间的关系进行重新整合,在政府与社会间构建一种新型的合作关系,依靠政府机构间及政府与公私部门间的协调与整合提高行政效率,打造一个具有包容性的政府。“互联网+政务服务”将打破政府部门的条块式划分模式、地域、层级和部门限制,为政府业务流程的重组和优化提供全新的平台,使得提供更完备、全面、无边界的整体性治理成为可能。“一号一窗一网”的建立将有效整合孤立、分散的政务服务资源,逐步实现政务服务事项和社会信息服务的全人群覆盖、全天候受理和"一站式"办理,构建方便快捷、公平普惠、优质高效的政务服务信息体系,全面提升政务服务水平。


二、“互联网+政务服务”有助于实现政府的开放性治理


开放性治理是政府治理现代化的重要标志,表达了政府组织外向、亲民、回应、互动、分享、包容、交往、接纳、融合的基本价值追求。政府开放性治理的核心价值体现在信息公开与分享、回应公民诉求、吸纳公众参与、合作治理等方面。《方案》的出台,对于推进政府的开放性治理大有裨益。一是有助于推进政府信息公开。信息公开是开放性政府的基础和底线标准,没有信息公开、透明与分享,就不可能有真正意义上的开放。这是因为,公民如果无法获得政府政策及其执行的信息,就丧失了监督政府、参与决策的权利,基本的开放也就无从谈起。二是有助于回应公众的诉求。开放不仅是政府分享信息与祛魅的过程,更是政府直面环境变化,与环境形成能量交换和互动、回应社会关注、解决社会问题、承担公共责任的过程。开放性政府势必立足于外部变化与时俱进。三是有助于公众的政策参与。公共政策过程是多元利益群体复杂的互动博弈过程,政府不能也不可能独占政策信息、话语的制高点并且垄断政策资源,开放性治理为了获得公共政策的正当性基础与合法性来源,谋求参与式的政策过程,居间调适利益关系,通过协商对话达成政策共识成为必然的选择。四是有助于公共事务共同治理的合作机制。开放性治理力图改变传统政府作为单一中心单打独斗的治理格局,要求面对复杂社会及其多样性特征,寻求多种社会力量合作治理的途径,运用多种治理工具建构政府与市场、政府与社会的协力关系。


三、“互联网+政务服务”有助于实现政府的协同性治理


协同治理是实现政府治理现代化的必然要求。协同治理首先体现为多元主体的协同治理,多元主体协同治理作为一种崭新的治理模式,不仅可以有效回应单中心主义的政府统治模式所带来的困境,而且能够优化顶层制度设计,实现治理有效适用和治理效用最大化。 “互联网+政务服务”,为实现多元主体全方位的信息沟通提供了有效的技术支撑。通过现代智能互联网技术和信息系统,能够在多元主体间搭建一个实时、快捷、方便的沟通交流平台,实现多元主体间信息的快速流动与及时共享,从而为实现多元主体协同治理奠定坚实的基础。协同治理还体现在政务的协同治理上,传统政府治理模式是“部门内协同、固定流程”为标志的静态管理流程,对于简单政务的处理效率比较高,但在经济高速发展的时代,部门与流程的性质已经发生了很大的变化,政府中大量的工作和对公众的服务是跨机构、跨部门的,需要各部门联合共同完成,任何一个部门都很难独立承担政务工作的全部,部门和机构间的政务协同必不可少。部门内管理演变成跨部门协作,固定流程演变为可变流程,静态管理模式演变为动态协作模式。动态协作模式意味着跨部门、跨系统的多部门联合,意味着组织结构松散,管理流程可变。“互联网+政务服务”使政府业务流程的动态性变为可能。通过基于互联网技术的政务协同管理功能,可以将各个行政事务间的信息沟通起来,并进行协作。“互联网+政务服务”不仅解决了某个独立环节的政务问题,还将政务过程中的一系列环节衔接起来,使得上一个环节的政务处理结果能够自动流转到下一个环节,实现了不同政府职能部门的政务协同,可以大大提高政府政务处理效率。


四、“互联网+政务服务”有助于实现政府的智慧性治理


当前,智慧政务正在成为互联网时代政府治理发展的新形态。智慧政务运用信息和通信技术手段,整合互联网上社会群体与政府治理相关的各项数据信息,对包括经济发展、社会治理、生态保护、文化建设、政治文明、城市服务等公共活动在内的各种需求进行分析判断、科学决策,作出智能的回应,并不断评价政策运行效果改进决策,并以大数据分析为核心,重构智慧感知、智慧评价、智慧决策、智慧管理服务和智慧传播的政府管理新流程,形成政民融合、良性互动的治理新格局。大数据时代,政府掌握准确全面的数据是实现精准化治理的重要前提和基础,通过所获大数据分析,可使政府决策更快速、灵活、科学,从而实现政府治理的精细化和精准化。《实施方案》要求有效整合“一张网”中的群众行为数据、电子证照库、数据共享交换平台数据库等资源,形成为群众服务的大数据资源体系。其根本目的就是运用大数据技术,开展跨领域、跨渠道的综合分析,了解公众服务需求,不断优化资源配置,丰富服务内容,做好个性化精准推送服务,变被动服务为主动服务,从而实现智慧性治理。(作者单位:江西财经大学财税与公共管理学院)


大数据驱动“互联网+政务服务”模式创新


陈潭   邓伟


随着互联网和大数据技术的迅猛发展,“互联网+”和“大数据×”利用信息通信技术以及互联网平台,积极开展与经济、文化、社会各领域和行业深度融合,充分发挥互联网和大数据在社会资源配置中的集成和优化功能,全面提升社会生产力和创新力。“互联网+”的增量效应与“大数据×”的乘数效应毫无疑问地成为了推进国家治理体系和治理能力现代化的重要驱动力量。《方案》的颁布和实施充分反映了“互联网+”和“大数据×”在政务服务中的治理效应和服务效能。


大数据是国家治理和公共服务的重要基础设施和战略资源,随着大数据技术的广泛运用,政府公共服务模式趋向“五化”:第一,走向集成化。“互联网+政务服务”借助政务大数据平台能够把涉及政务服务的证件数据、相关证明信息数据化和集成化,不断完善和优化政务信息资源目录与政务服务信息系统,统筹建立人口、法人、空间地理、电子证照、社会信用等基础信息库和业务信息库。通过整合建设全国的数据共享交换平台,能够实现政务信息资源的跨部门、跨层级、跨区域的互联互通和协同共享。第二,走向标准化。通过结合大数据技术,加快政府数据透明公开与数据标准化进程,构建行政审批服务标准化体系,促进政务服务走向规范化。“互联网+政务服务”通过建设公共服务综合信息平台和数据共享平台,做到审批标准化、服务标准化、监管标准化,从而更好地为公民提供高效、优质、便捷的公共服务。第三,走向精准化。大数据必将重塑政务服务工作机理与生态,政务服务必然由粗放式供给转向精准化供给。随着以大数据为支撑的基础设施建设的不断完善,数据共享平台的切实搭建与整合,政府部门通过对用户数据与业务数据的搜集、分析、整合、萃取,变被动服务为主动服务,在化解群众“找谁办”、“去哪办”、“怎么办”疑惑的同时,更好地满足群众个性化、定制化以及多样化的公共服务需求。第四,走向便利化。大数据技术能够实现政务服务跨部门跨地域协调、线上线下融合、资源开放共享、审批省时省心的整体化体验和人性化关怀。只有降低服务门槛、清晰服务清单、简化服务环节,做好个性化精准推送服务,才能解决困扰基层群众已久的“门难进”、“脸难看”、“事难办”的老大难问题。第五,走向协同化。随着数据资源交换平台的快速搭建,“一网式”服务模式能够破除“信息孤岛”和“数据壁垒”,充分实现跨地域、跨部门、跨层级的政务大数据资源重置、信息共享和协同运作,使得日常办公流程清晰、事务审批高效便民、业务协同积极主动。


大数据引领着政府治理现代化进程中的技术变革和管理革命,它所具有的实时处理海量数据的先天禀赋为政府精细化管理和精准化服务提供了重要支撑,是政府开展智能管理与智慧服务的重要手段。随着政务服务改革创新的进程不断加快,大数据驱动“互联网+政务服务”将使政府的政务服务和信息惠民更具智能化、便捷化、人本化与体验化。(作者单位:广州大学公共管理学院)


标准化:“互联网+政务服务”的顶层制度设计


张劲松


政务服务是一项系统性很强的惠民工程,它也是国家治理现代化的一个重要组成部分。随着《方案》的推进,“互联网+”进入了政务服务体系,方便快捷、公平普惠、优质高效的政务服务即将来临,各地的创新将进入一个高潮时期。


改革开放以来,摸着石头过河,试点先行,加快推广的改革模式推动了中国行政改革的深入发展,取得了重大成就。然而,这种模式也有不少弊端,主要是典型示范地区的标准化严重不足,主要表现为:一是标准太“高”,无法标准化,成功模式不可复制;二是特色越明显,越难成为全国通用的标准,无法实现全国推广的标准化要求;三是地域的差异性越大,经验(标准)就越难在全国推广。我们可以看到,缺乏标准化,这是深入改革,也是推进“互联网+政务服务”的最大阻力,现在需要从更高的要求出发,提升改革方式推进政务服务改革。


优化的“互联网+政务服务”模式应该建立在具有全国通用的标准化的基础上,而要建立全国通用的标准化方式,必须在推进“互联网+政务服务”的过程中,强调顶层制度设计。应该由全国一盘棋地设计顶层的全国通行的标准化的制度,同时也必须考虑到全国不同地区的特色与特点。通过顶层制度设计,建立通用的标准,可以从一地申请服务,异地畅通无阻,打破公共服务的区域限制,可以节约公众申请的成本,也可节约社会成本,以及节省政府互联互通的成本,可以打破区域限制,让中西部地区不至于因其硬件和软件跟不上而消积应对推进工作。鉴于全国的差异性及地方创新能力差异,建立全国通用的标准也存在许多困难,可以通过建立通用标准分级解决差异性的问题,如东部沿海地区,其硬件、软件以及人员的素质相对较高,社会提出的政务服务要求也相对较高,这些地区就需要更高层次的政务服务,建立分级的标准,就可以让条件允许的地区采取高级别的服务标准。相反,对于硬件、软件、人力资源各方面层次较低的中西部,允许其自主采用较低级别的标准,也允许其在条件成熟的前提下不断提升政务服务标准。


总之,“互联网+”的技术将日益成熟,将其引入政务服务也是大势所趋。在推进互联网+政务服务的过程中,当前需要做好顶层制度设计,这个制度设计应该从标准化上着手。(作者单位:苏州大学政治与公共管理学院)


推进“互联网+政务服务”中应处理好八种关系


杜宝贵   门理想


随着信息技术的迅猛发展,互联网的互联互通、迅速便捷的优势在提高政务服务水平方面发挥了重要作用,促进了政府深层次体制机制的变革。互联网+政务服务并不是简单地把政务办理搬到网上就行了,在推进“互联网+政务服务”的进程中应处理好八种关系,否则,很容易出现各种偏差,最终影响到我国政府政务服务水平和效能的提高。


第一,手段和目的。毫无疑问,政务服务是目的,互联网是手段,但恰恰就是这些看起来很容易区分的关系,在实际的执行中却常常出现偏差。其中,最突出的表现就是部分地方政府在推进“互联网+政务服务”的过程中,往往为了互联网而互联网,盲目追求网站和客户端的建设,在形式上花大力气,在内容上却不下功夫,最终忽视了提高政府服务水平,给基层群众带来实实在在便利的这一政策的根本初衷。


第二,政府主导和企业参与。政府应该积极引导市场主体行为,引入社会力量,推广政府购买服务、政企合作等新模式,合理开放利用数据资源,还应在保证安全的前提下,尽可能多地与市场主体展开互动,引导他们参与到“互联网+政务服务”建设进程中,实现双赢。


第三,权力清单和数据结构。政务服务是政策的根本目的,这是“互联网+政务服务”的基本前提和根本保障。随着我国市场经济的纵深发展,改革深化,政府权力清单不断修订,政府职能也会发生变化,这就要求在推进“互联网+政务服务”的过程中,在处理权力清单与数据架构的关系时,应做到权力清单在先,数据架构在后,同时注意两者的有序与有机衔接。数据架构必须具有开放性和兼容性,为权力清单的变化预留足够的空间,以适应政府职能转变的现实要求。


第四,线上与线下。完整的行政审批流程包含了从事前、事中审核到事后监管等多个环节,这些环节的执行都需要政府更加重视线下工作,否则“互联网+政务服务”的发展很容易成为政府监管失位、缺位的诱发因素。在政府大力推进线上政务服务的同时,应从升级政府服务大厅的功能和服务者的素养两方面着手改进线下政府服务。


第五,服务与管理。政府既是管理者,也是服务的提供者,民众既是被管理者,也是服务的享受者。政府在提供公共服务的同时必然要对民众的行为做出规范,以保证制度的普适性和严肃性。比如,政府部门通过建立居民电子证照目录、建设电子证照库、建立跨区域电子证照互认共享机制等途径切实解决困扰基层群众的“办证多、办事难”等问题,但同时也要对可能出现的电子证照的伪造、套用、标准不统一等问题做出科学的预判,积极研究制定电子证照法规与相关标准,从而实现服务与管理的协调统一。


第六,原有建设基础和新建部分。在处理原有建设基础和新建部分的关系时,政府必须要做好顶层设计,对发展电子政务的整个过程有一个清晰的规划,充分利用已有设施资源,推动平台资源整合和多方利用,避免分散建设、重复投资。已花费了相当数额财政资金建设的基础性网络,政府必须要把它们充分利用起来,不能仅仅以政策为唯一导向,不能简单认为,新政策必须有新平台,否则,会造成资源的极大浪费。另外,政府不同的部门可能也单独建立起了一些平台设施,针对这些平台,政府应该做好各部门的协调,促进这些平台的对接,实现现有资源的有效整合。


第七,业务流程简化与审批严格监控。“互联网+政务服务”建设的目标之一是重塑审批流程,简化群众办事环节,但需要指出的是,业务流程简化的前提是不能出现监管真空。现在政府在下大力气进行行政审批改革,减少审批事项,简化审批程序,但是这种流程简化也要控制在一个合理的范围内,要保证审批结果的真实、客观。如果政府把这个环节放得太松,就会出现监管不严的现象,从而引发社会上的一些乱象。所以,在推进“互联网+政务服务”的进程中,业务流程简化不应该成为政府监管失位、缺位的理由,流程简化与严格监管这两方面都要抓、都要硬。


第八,逐步试点与全面铺开。统筹设计、稳步推进,充分体现了我国在推行改革时“以点带线,以线成面”的思路。由于各地情况千差万别,成功经验在其他地区推广的适合度和本土化是必须考虑的关键问题,因此,在推广的过程中,各地应结合实际情况积极探索新的建设思路。政府主管部门应不断总结普适性经验,提高进一步推广试点的实际效能。政府相关部门应科学设计,理性谋划,真正探索出一套比较合理、完善的“互联网+政务服务”发展模式,为提升政府的政务服务水平,完善社会治理结构打好坚实基础。(作者单位:东北大学文法学院)


政务服务“信息孤岛”现象的成因与消解


陈文


推进“互联网+政务服务”,促进部门间信息共享,是深化简政放权、放管结合、优化服务改革的重要内容, 明确要求进一步推动部门间政务服务相互衔接,协同联动,打破信息孤岛”。所谓政务服务中的“信息孤岛”一般是指各个政府部门的信息来源彼此独立、信息平台相互排斥、信息处理难以关联互助、信息运用不能互换共享的信息壁垒和信息堵塞现象。“互联网+政务服务”就是通过利用现代互联网科技对传统政务服务模式进行优化改造,打通政府部门之间的信息壁垒和信息孤岛而生成全新政务服务模式的动态过程。


造成政务服务“信息孤岛”现象的原因主要有:一是政务服务信息系统建设各自为政,出现“上面千条线、下面一把刷”窘境;二是职能部门之间的信息共享与业务协同机制欠缺,导致各部门信息系统的数据难以共通共融;三是信息数据库的管理和运行标准不统一,导致在需要共享各系统的数据时往往难以调处和使用;四是政务服务信息的采集、发布、公开和共享制度不健全,导致各职能部门只能根据自身方便和自主判断选择性地公开和共享信息。


互联网具有平等、开放、协作和分享等基本特点,“互联网+政务服务”更是一整套强调“公众至上”和“服务极致化、精准化、人性化”的理念体系,其所具有的开放性、便捷性、多元性和共享性,可以有效优化政务资源配置、降低行政成本、提高工作效率、切实便利群众,这将为打破传统政务服务模式下的信息孤岛,改变行政部门主导的“单中心、多线条”的政务服务模式,提升公共服务效能提供有效手段和渠道。化解政务服务“信息孤岛”现象的重要举措可以从五方面推进:一是出台共享政务服务信息资源的整体性配套政策。建议各省(区、市)依据《方案》专门出台针对“互联网+政务服务”的规范性文件,围绕部门整合、信息共享、技术支撑、资源配置、标准体系、责任要求、人员安排等方面,为全面、切实解决目前各自为政的“部门信息孤岛”问题提供统筹制度安排和“顶层设计”,制定电子证照、数据共享、网上身份认证相关的地方性法规和规章,出台一系列旨在促进信息资源共享的整合措施、管理办法和实施步骤。二是建设统一的数据共享交换平台和政务服务信息系统。整合构建统一的数据共享交换平台和政务服务信息系统,充分利用已有设施资源,盘活各个部门的信息数据库资源,推动平台资源整合和多方利用,逐步推进各级共享交换平台对接,支撑政务信息资源跨部门、跨层级、跨区域互通和协同共享。三是完善促进政务服务信息共享的相关标准体系。制定和完善统一的政务服务信息系统建设、管理和运行标准,加快信息资源目录体系规范、数据共享交换等相关配套标准的建立,出台政务服务大数据技术、协议、标准等规范,统一政府各职能部门的数据编码、处理、共享和交换标准,建立和完善统一的信息采集、分类、发布、公开和共用等标准。构建电子证照库建设标准体系,出台电子证照关键技术标准和跨地区互认共享标准,制定电子证照数据格式、跨区域互通技术规范,统一证照、图片、表格、文字等格式,保证政务服务信息数据联通无标准和技术障碍,推动跨部门证件、证照、证明的互认共享。完善网上办事、咨询服务流程和标准,简化群众办事环节、优化服务流程、提升办事效率,普遍实现基于公民身份证的“一证办、一号办”服务。制定和完善政务服务信息的安全标准体系,加强“一号一窗一网”信息化支撑的安全保障。构建全新的政务服务绩效评估考核指标体系,以服务质量、惠民效果和群众反响来检验考核信息惠民和政务服务工作,提升各职能部门协同合作和共享政务服务信息的主动性和积极性。四是健全职能部门间的信息共享和业务协同机制。合理划分各职能部门信息公开和共享的权限、责任和优先等级,完善信息共享、业务协同的身份认证和授权管理机制,在制度和技术层面对政务服务信息能否公开、怎样公开和如何共享进行明确的权限规定和责任界定,加强各职能部门信息系统的对接,推进数据整合和信息共享,促进政府职能部门之间的业务协同。重点完善公安、民政、人社、计生、工商、教育、医疗卫生、住建、城管、税务等与群众生活紧密相关的各个职能部门之间的信息共享机制,促进人口、法人、空间地理、电子证照、社会信用等基础信息库和业务信息库的联通,加强政务信息资源跨部门、跨层级互通和协同共享,发挥信息共享支撑多部门协同服务的作用。五是通过优化流程倒逼政务服务部门协同联动。通过转变传统审批方式,优化和再造业务流程,全面梳理涉及群众办事的政务服务事项,逐项梳理基本流程和办事依据,简化无谓证明和繁琐手续,推进政务服务的协同化、便捷化和智能化,切实解决传统审批环节多、材料多、往返多等现实问题,实现政务服务事项的网上综合受理和全程协同办理,涉及政务服务事项的证件数据、相关证明信息等跨部门、跨区域、跨行业互认共享,切实做到“证件联用、信息联通、服务联动”,力促“群众跑腿”向“数据跑路”转变、“条块分割”向“整体联动”转变、“群众来回跑”向“部门协同办”转变。(作者单位:深圳大学当代中国政治研究所)


加强评估问责制度建设推进“互联网+政务服务”


张锐昕    陈丹


《方案》的主旨是“推进‘互联网+政务服务’,促进部门间信息共享”,其内容大多是围绕推进“互联网+政务服务”作部署,而与“促进部门间信息共享”相关联的内容显得偏少、力度不够、可期成果有限,不能不说是方案的一个缺憾。


理论上,“互联网+政务服务” 是目标,“信息共享”是条件,只有条件满足,目标才能真正有效实现,“信息共享”的实现程度决定“互联网+政务服务”的绩效和质量,优质高效的政务服务也会倒逼“信息共享”的加速进程,两者应良性协同发展,同步推进,甚至对“促进部门间信息共享”要更加重视,应示范在前。政府应该为推进两者协同发展做周全的顶层设计和细致的统筹安排,同时,对“互联网+政务服务”与“部门间信息共享”的绩效和质量的评估也要实时进行。


在此有必要搞清,除了政府和社会公众之外,还可以利用谁来实施评估,另外,究竟评哪些内容能够客观公正地反映政务服务的绩效和质量,以促成直接地“推进‘互联网+政务服务’”和间接地“促进部门间信息共享”的效果。“完善考核制度,接受群众监督”、“实现办事全过程公开透明、可溯源、可核查”等保障措施为评估操作创设了有利条件。鉴于“建立健全效能评估和监督考核制度”只能由政府部门来做并且只有在政府内部施行才有有效性与可行性,而“接受群众监督”乃至“发挥社会监督和舆论监督作用”只有在开放的互联网中才有可行空间,故而,对在电子政务网络这样的封闭性网络中以电子政务系统为载体的政务服务来说,虽然政府可以在互联网上“以惠民效果和群众反响来检验考核信息惠民工作”,社会公众也可以感知和体验政府在互联网上是否做到了“及时解决群众反映的问题,回应社会关切”,并据此对“互联网+政务服务”的绩效和质量作出评价,但这些毕竟都只能反映政务服务的外在表现和最终产出情况,对于在电子政务网络中封闭运作的政务服务的整体或局部的实际绩效和质量状况,社会公众根本无从知晓,就是处于电子政务网络空间中的政府工作人员,在其普遍缺乏科技素质和信息能力的现实条件下,要实时判断或体察出政务服务链条连接起来的各部门之间的流程衔接绩效及业务协同质量也很难做到。随着服务需求的增多、质量要求的攀升、工作量的增加以及服务绩效和质量数据的日积月累,要实时地把业务流程中的各环节和节点的绩效以及质量的情况测量准确并把问责的板子明确地打到某个部门或某个人的身上就更难了。故此,基于成本和能量考量,要对电子政务网络中的政府内部管理(服务后台)和外部产出(服务前台)的绩效和质量进行全面评估,要对承载政务服务重任的电子政务系统、对使用它提供服务的人以及对它与人协同工作情况进行定向评估,仅靠“完善考核制度,接受群众监督”难以做到,借助电子化绩效评估系统才是极明智、最便利的选择。


因为,电子化绩效评估系统可以内嵌入电子政务系统而在政务内外网中联合施用且具有人工难以企及的独特优势,它对于监控电子政务系统运行的绩效质量及其中间和最终产出的合规守矩价值重大,难以替代,为此,政府应配套评估问责制度建设,而不是仅限于“首问负责”,同时在各网运作的电子政务系统中嵌入电子化绩效评估系统这一虚拟的评估工具,使之以评估问责制度为依据,担当评估主体执行评估,作为评估客体接受评估。惟有如此,政府才能切实实践对“互联网+政务服务”内容的全面评估以及对行政权力运作的全程监控,并以对其合规守矩状况的测量作为推进依法行政、规范政府行为和实施行政问责的抓手。可见,如果政府能把虚拟评估主体与其他评估主体结合起来,坚持内容评估与流程评估相结合,坚持监控行为与监控权力相结合,就不仅能为促进“互联网+政务服务”的局部乃至整体的绩效改进与质量提升提供有力保障,为“推进‘互联网+政务服务’,促进部门间信息共享”的工作目标的达成、主要任务的实现及保障措施的可行可量提供有效支持,还能因配套评估问责制度的有效跟进,实现对电子政务系统流程的运行情况以及其操作者的行为和权力运作情况的日常化监控和规范化管理,从而发挥电子政务系统反腐败的效力和潜力,催生“互联网+政务服务”在反腐倡廉方面的新功用。(作者单位:张锐昕,吉林大学行政学院;陈丹,吉林大学行政学院、吉林省纪检委第三纪检监察室)


“互联网+政务服务”:以数据为核心的政务改革


孟川瑾


《方案》本质上是以数据推动政府治理现代化,通过利用现代信息技术,对于政府数据资源进行有效配置,实现政府部门之间的信息集成与共享,从而达到业务流程的优化与协同。因此,政府的数据资源管理可以说是重中之重,这次改革也可以说是以“数据”为核心的政务改革。“互联网+政务服务”是一项系统性工程,在整体信息化规划、数据共享以及业务整合方面还需要国家层面的顶层设计,从而避免重复建设,提高投资效率,有效实现政务数据的互联互通以及业务流程的共享协同。


为更好地将方案内容落地,政府需要在数据通路、数据管理和数据安全等三个领域做好顶层设计。


首先是畅通数据通路,优化政务服务流程。要想实现政府部门之间信息共享,提高组织运作效率,就必须打破原有部门间的信息障碍,对政府机构组织进行整合,并对政府的业务流程进行重组。在组织结构方面,重新分配部门权力与资源,从“以职能为中心”的组织结构转变为“以公众为中心”的组织结构,消除“条块分割”带来的所有不利于数据互联和共享的部门权力配置,真正实现信息系统之间的互联互通、数据资源共享和利用。在业务流程方面,重新梳理政府功能与业务流之间的逻辑关系,改变以往以人为中心的线性序列,按业务流程的自然先后次序进行整合,以“效率”为核心,通过删减、并联等方式来优化行政流程,确保数据按照合理的政务逻辑进行流动。


其次是规范数据管理,建立专业管理体系。数据资源目前已经成为国家经济发展和社会治理的一个战略资源,针对这些数据资源的科学管理和开发,有必要在政府部门中设立专业管理的岗位和部门对数据资源进行规范管理,主要包括建立起以政府CIO为核心的完整的信息化综合管理机构,并配套一系列政府数据资源管理的相关制度。政府部门不仅仅负责信息化基础设施建设和信息系统的平稳运行,更要全面负责政府部门的数据采集、整合、开发和利用。


再次是保障数据安全,防止数据泄露和个人隐私滥用。通过加强制度建设来构建强有力的数据安全机制,加强公务人员的数据安全意识,培养数据安全习惯,规范数据的访问权限,并对数据的收集、传播和应用进行全流程的监督,以确保数据安全使用。此外,要完善数据隐私保护的相关立法,加强对敏感数据的监管,建立、健全相应的法律法规和制度,为个人隐私保护提供行政、立法、司法等救济途径。规范大数据的使用流程和使用权限,并针对个人数据的采集、处理、传输、分析等环节面临的风险做出评估,明确相关利益主体的责任,要强化对隐私侵权的追责力度,加大对泄露个人隐私、侵犯个人隐私权的行为的惩处、赔偿力度。(作者单位:中南大学公共管理学院)


建设网络共享平台开展信息惠民服务


孙 荣   梁丽


简化办事流程、创新政务模式、整合服务资源、促进部门协同是此次“互联网+政务服务”信息惠民工程的重心。这是建设服务型政府的创造性尝试,也是适应社会发展新形势与要求的客观选择。


整个信息惠民工程的重心转移,一是建设重心由政府转变为群众,由自我服务转变为公共服务,以民为本的思想得到了更深刻更实际的诠释。二是以提升政府内部效率为重心转向以提升对外公共服务水平为重心,以建立一个优质高效的政务服务体系为目标。信息惠民工程的阶段转变,政府从被动的网络信息公开、官民网络互动的初级阶段转向政府主动优化服务的高级阶段,网络与政务服务的融合阶段从浅层转向深层。信息惠民工程的战略转换,制定了阶段性发展计划和目标,区别于以往运动式、阶段性突击管理。


开展“互联网+政务服务”信息惠民工程的建议:其一,建立综合性政务服务信息系统。要实现信息惠民工程中便民服务“一张网”的目标仅靠目前的外网功能还远远不够,我国必须扩展和开发外网的综合服务功能,将与公民相关的教育、社会救助、婚姻登记、社会保障、劳动就业、住房公积金等所有民生服务整合成全面的目录体系,依托统一的数据共享交换平台,推进跨层级、跨部门、跨行业信息共享。同时,通过统一身份认证体系,连接各个网上办事渠道,并注明办事所需要的文件和办事程序,全面提升办事的便捷性和回应性。其二,政府业务流程重组与互联网服务平台建设同步。行政部门是提供政务服务的载体,对政务网站进行重新设和完善,也需要对政府的业务流程做出调整,以达到线上线下的服务一体化,必须要推进政府部门业务流程重组,强化政府公职人员业务能力,简化部门业务流程,促进跨部门业务系统对接和政务信息资源互通,建立弹性化和综合服务能力强的组织机构。其三,整合社会资源,提供资金保障。建立覆盖全国的政府政务信息系统和信息基础设施需要大量的人力财力投入,政府应从市场、社会中整合资源,创新与营利组织、非营利组织、个人的合作新形式,创新PPP合作模式,鼓励多元社会主体共同参与、共同建设,广泛吸纳各类社会资源和资金。各级地方政府在推进“互联网+政务服务”建设中必须树立新观念,拓展新思路,探索资金筹措的多种渠道。 其四,简单易行,避免网络重复建设。“更容易进入的政府”是在线政府建设的首要目标。我国政府设计和建设中应注重两个方面:一是政府政务网络平台必须简单易行、重点突出,易检索性和易操作性应为重要设计指标。二是建设的网站必须有特定的职能分担和功能定位,以避免活跃度低,资源重置浪费,政务网站泛滥沦为“僵尸网站”的弊病,提高网站的接入能力、搜索能力并简化操作流程,为公民提供最大程度的便利。其五,保留线下政务服务,普及信息网络教育。“互联网+政务服务”信息惠民工程建设应是一个循序渐进的过程,必须要保留偏远地区的线下政务服务,并逐步推进网络基础设施建设、公共公民网络教育并在公共场所提供免费上网服务,在综合服务网站上标明政务服务的咨询电话、线下服务地址等,避免“互联网+政务服务”衍生的技术鸿沟和社会排斥,保障政务服务的社会公平性。(作者单位:同济大学经济与管理学院)


以“互联网+”思维推进整体性政务服务的创新性方案


周义程    朱茂莹


《方案》的出台,深刻地体现了中央政府彻底摒弃碎片化政务服务和大胆迈向整体性政务服务的勇气和决心。


实践证明,单纯依赖互联网平台和办公自动化技术的电子政务服务过于扁平化,服务体系缺乏主动性、精准性和整体性。不仅如此,“重电子,轻政务”、“重技术,轻服务”的技术倾向还造成了政务服务的碎片化问题,与碎片化政务服务相反,整体性政务服务特别强调以公民需求为导向,以信息技术为载体,以协调和整合为路径,以消解碎片化政务服务带来的不同政府部门之间目标冲突化、信息孤岛化、服务分散化等问题为抓手,最终实现为公民提供方便、快捷、无缝隙的一体化政务服务的目标。为了推进整体性政务服务,《方案》进一步采用了“重新整合”这一策略性思维方式,努力构建政务服务一体化联合推进机制,通过政务服务窗口和信息平台的整合来推进政务服务窗口办理一体化,通过政务服务网站整合来推进政务服务网上办事一体化。


为了确保《实施方案》的顺利推行,尚有以下三个问题亟需引起足够的重视。


其一,关于在中央政府层面加强顶层设计问题。中央政府在《方案》的初始阶段就应当重视跨部门、跨层级、跨区域的业务协同的重要性。在各试点城市正式落实《方案》之前,中央政府就必须主动搭建顶层设计框架,出台数据共享政策,规范数据共享流程,完善相关技术和政务服务标准,推动政府各部门的业务系统的协同和整合,引导跨部门政务服务的无缝链接。这些成为“互联网+政务服务”能否按预想的实施步骤和时间节点持续向前推进的关键。


其二,关于在试点城市之间加强交流合作问题。《方案》提出了“两年两步走”的思路,在这两个步骤中,圆满地完成第一步无疑是成功迈出第二步的前提和基础。但是,如果各个试点城市都关起门来埋头推进本市内部的一号、一窗、一网建设,那么很可能出现不同城市之间的电子证照库、数据共享交换平台和政务服务信息系统无法兼容的问题,从而导致第二步无法进行下去。因此,中央政府要格外关注试点城市之间的交流与合作问题,避免陷入因各自为政、分头行动所引发的跨省整合困境以及全国推广困局。


其三,关于统一的政务服务信息系统与电子证照库以及统一的数据共享交换平台的关系问题。政务服务信息系统是实现信息报送、信息采编、发布审批、信息管理等功能的信息管理与服务的平台,其主要功能是用电子化手段进行政务服务信息采编与发布,加强各级政府部门之间(横向和纵向)、政府部门与公民之间的业务交流与信息共享。电子证照库的功能主要是把公众办事的相关证件、证照、证明等电子化,形成统一的数据库。数据共享交换平台的主要功能则是实现数据共享,从而减少数据采集、利用中的重复劳动和相应成本。由此可见,政务服务信息系统与电子证照库以及统一的数据共享交换平台存在功能上的重叠性,而且前者的功能既涵盖后两者的功能,又多于后两者的功能。因此,在完成电子证照库和统一的数据共享交换平台的构建工作后,接着应该将电子证照库、统一的数据共享交换平台及社区公共服务综合信息平台等已有信息平台整合成统一的政务服务信息系统。而当政务服务信息系统建成之后,电子证照库和统一的数据共享交换平台都无需继续存在。(作者单位:苏州大学江苏省新型城镇化与社会治理协同创新中心、苏州大学江苏省政治学优势学科建设中心)


遵循法治精神架构制度要件


陈吉利   郑逸芳


在今天这个大数据时代,各种形式的“互联网+”正深刻影响人们生活方式和思想观念,政府同样无法远离这一强大的社会发展洪流。《方案》以“开放”、“共享”和“协同”的互联网思维,并遵循法治思维和法治方式,架构起了“互联网+政务服务”基本制度和主要机制。


法治是治国理政的基本方式,“互联网+政务服务”对政务服务体系的革新意义,不可不谓重大改革,也应当于法有据、依法推进。“互联网+政务服务”涉及一系列法律问题,《方案》对此作了合乎法治思维和法治方式的妥善处理。首先,突出法制先行。在党中央、国务院的部署之下,通过多部门联合制颁行政规章的形式,为本次改革提供基本依据,另外特别赋予国家发展改革委统一领导权,并强调国家发改委、中央各部门和各省(区、市)人民政府在业务推进过程中的制度建设,为本次政务服务改革铺陈了合法的职权保障,保证了改革所需规范依据的持续供给。其次,强调公共服务职能依法履行,做到不缺位、不失责。通过“权力清单”和“责任清单”制度明确政务服务目录。“权力清单”明确政府该做什么,做到“法无授权不可为”,“责任清单”强调政府“法定责任必须为”。 “互联网+政务服务”体系是将政务服务职能和权力完全关进这一更具透明性的制度和技术笼子,真正确保政府公共服务职能履行的不缺位、不失责。最后,强化公民权利保护。一是公民信息权利的保护,采取必要的管理和技术手段,强化信息安全保障体系建设,切实保护国家信息安全及公民个人隐私。但是,遗憾的是,《实施方案》对此未做进一步的部署。二是利用政务数据平台及时更新的技术,确保所有政务服务事项审批办理的流程、结果等信息及时可查可用,实现政府—公民之间的信息适度对称。


《方案》最具开创意义的,就在于借助现代云技术,实现政务信息跨部门、跨层级、跨地域间无障碍共享,使得政务信息能够突破既有组织边界,实现自由流动,通过政务数据共享,打造信息无边界政府。《方案》实现了政务信息、服务内容和服务方式的“三统一”,通过系统优化和流程整合,造就统一规范的政务服务,促进跨政府间的无障碍协同,实现在政务服务领域的标准化政府。另外,在“三统一”的基础之上,对证照——作为政务服务的结果,建立统一的电子证照库,实现跨部门间证件、证照、证明的互认共享,打造协同政府。通过政务证照共享互认,对跨地域、部门之间的政府协同具有十分强烈倒逼作用。


笔者也提出四点建议,以促政务服务体系进一步建设。第一,探索在“互联网+”下公民信息权利保护机制;第二,补全跨业务信息授权使用制度;由于统一信息平台上的信息可能成为其他行为的基础信息,这就有可能超出当初公民向特定政府机关输入相关信息之时的诉求,需要通过立法或法律行为来铺成完成跨业务信息授权使用的权限。第三,尽管《实施方案》提出“做好个性化精准推送服务”,但是“互联网+政务服务”着力要求的是服务内容和方式的标准化。“互联网+政务服务”平台在做好标准化的同时,合理照顾具有居民个性需求、适度兼顾地域差别,对于当下多元社会而言尤显重要;第四,现代政务的复杂性和风险性,无法做到政务信息和服务标准的完备,这就需要借助协商机制来补足。如何利用“互联网+政务服务”平台,构建协商政府与公民以及政府之间协商,也是亟需解决的重要课题。(作者单位:福建农林大学公共管理学院)